28 жовтня 2009 року

Впродовж останніх років в Україні реалізовано низку заходів, спрямованих на удосконалення системи управління державними фінансами. Водночас економічні тенденції засвідчують необхідність подальшого удосконалення як фінансово-бюджетної політики в цілому, так і формування сучасних механізмів державного фінансового контролю. У цьому аспекті актуальним є питання побудови в Україні ефективної системи державного внутрішнього фінансового контролю (далі – ДВФК), адже це є не тільки ключовою передумовою вступу України до Європейського Союзу, що випливає з вимог 28 глави acquis communitaire, але й, по-суті, є єдиним шляхом до забезпечення належного рівня фінансової дисципліни в державі.

Урядові та інші державні контролюючі органи з року в рік в ході інспектування виявляють суттєві порушення фінансово-бюджетної дисципліни. Практично на кожних 96-97 об'єктах з 100 перевірених органами державної контрольно-ревізійної служби встановлюються фінансові порушення. При цьому обсяги як помилок, що не мають суттєвого впливу на діяльність перевірених органів державного і комунального сектору, так і прямих порушень закону, наслідками яких є значні збитки держави, зростають з року в рік. Крім того, держава і суспільство втрачають значні ресурси внаслідок неефективних управлінських рішень. Повернути ж державі втрачені кошти і майно, навіть при доведенні злочину у діях певних посадових осіб, вдається не завжди.

Отже, існуюча в Україні система ДВФК не досягає мети, яка полягає у економному, ефективному, результативному, законному і прозорому управлінні суспільними ресурсами держави.

Це спонукає Уряд удосконалювати ДВФК та підвищувати відповідальність і підзвітність керівників за управління суспільними ресурсами держави, що відображено у схваленій у травні 2005 року Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю.

З 2005 року ГоловКРУ під керівництвом Мінфіну розпочало реформи у цій сфері, однак за перші два роки суттєвих зрушень у реформуванні досягнути не вдалось. Тому на підтримку реформ та з метою надання практичної допомоги Уряду України у формуванні передумов для запровадження ДВФК у 2007 році розпочато проект Twinning "Допомога ГоловКРУ в запровадженні нової системи ДВФК" (далі – проект Twinning), який реалізувався за контрактом між Представництвом Єврокомісії в Україні, Шведською національною адміністрацією з питань фінансового управління та ГоловКРУ.

Сутність Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю та Стратегії розвитку державної контрольно-ревізійної служби на період до 2015 року.

Схвалення розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 року №158-р Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (далі – Концепція) стало відправною точкою та дороговказом на шляху реформування. Цей важливий і своєчасний крок має історичне значення для економічного розвитку України та підвищення суспільного добробуту, чого можна досягти шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного і комунального секторів та поліпшення рівня культури державного управління.

У Концепції вперше наведено понятійну базу ДВФК, що застосовується в країнах Євросоюзу та в Україні, проаналізовано вітчизняну систему ДВФК у порівнянні з кращою європейською практикою, визначено основні завдання з реформування, окреслено стратегічні напрями та основні етапи розвитку ДВФК, а також наведено очікувані результати реалізації Концепції.

Ключовими завданнями реформування є:

· налагодження внутрішнього контролю в органах державного і комунального секторів відповідно до міжнародних норм;

· започаткування в державному і комунальному секторах нового виду діяльності – внутрішнього аудиту та народження нової професії – внутрішній аудитор;

· забезпечення інституційної спроможності центрального підрозділу гармонізації, роль якого на період реформування виконує спеціально створений підрозділ ГоловКРУ;

· модернізація державної контрольно-ревізійної служби (далі – ДКРС).

Реформування системи ДВФК з урахуванням досвіду країн – кандидатів у члени ЄС передбачається провести протягом одинадцяти років трьома етапами. Кінцевою метою реформування є запровадження в органах державного та комунального секторів принципово нової моделі ДВФК, що базується на відповідальності і підзвітності керівника та відповідає кращій європейській практиці.

Урядом затверджено План заходів щодо реалізації Концепції, які здійснюватимуться у трьох напрямках:

· нормативно-правове та методологічне забезпечення ДВФК та його складових – внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації;

· підготовка кадрів та інформаційне забезпечення, що передбачає розробку стратегії навчання з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту (включаючи сертифікацію внутрішніх аудиторів), проведення тренінгів і пілотних проектів, створення єдиної бази даних внутрішнього аудиту;

· організаційно-структурні зміни, які полягають у поетапному створенні децентралізованих служб внутрішнього аудиту в органах державного і комунального секторів. Також будуть підготовлені пропозиції щодо:

· відокремлення від ГоловКРУ підрозділу, який здійснює інспектування, у тому числі за зверненнями правоохоронних органів і судів, і є відповідальним за боротьбу з фінансовим шахрайством і корупцією, та утворення на його базі окремого державного органу, який матиме повноваження взаємодіяти з Комісією ЄС з питань боротьби з шахрайством (OLAF);

· подальшого здійснення ГоловКРУ централізованого внутрішнього аудиту;

· створення на базі підрозділу гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту ГоловКРУ окремого органу у складі Мінфіну.

Під час практичної реалізації Концепції та проекту Twinning виникла необхідність уточнення деяких її положень і заходів, а також визначення більш реальних термінів їх виконання. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 1347-р схвалено нову редакцію Концепції розвитку ДВФК на період до 2015 року та План заходів щодо реалізації її положень на період до 2015 року.

Реалізація Концепції засвідчила нагальну необхідність змін в ідеології роботи ДКРС, перегляду правових і організаційних засад її функціонування та підходів до основних напрямів контрольної діяльності. Подальший розвиток Концепції знайшов відображення у програмному документі – Стратегії розвитку державної контрольно-ревізійної служби на період до 2015 року, яку затверджено наказом ГоловКРУ від 6 березня 2009 року № 46 (далі – Стратегія).

Стратегією визначено три основні напрями діяльності ДКРС в умовах реформування системи ДВФК – інспектування, централізований внутрішній аудит та гармонізація внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, цілі для кожного з них, а також завдання та заходи, необхідні для досягнення запланованих цілей.

Основною ціллю розвитку інспектування є підвищення його дієвості як інструменту виявлення і документування порушень з ознаками шахрайства. Це передбачає підвищення оперативності інспектування та перехід до проведення його на підставі аналізу ризиків в діяльності об’єктів контролю; зміну спрямованості інспектування як виду діяльності на виявлення фактів шахрайства; розробку уніфікованої типології фінансових порушень з метою чіткого розмежування фінансових шахрайств та бухгалтерських помилок; підвищення дієвості інспектування в частині повноти усунення порушень.

Основною ціллю розвитку централізованого внутрішнього аудиту є підвищення його дієвості як інструменту оцінки законного та раціонального використання державних ресурсів, ефективного виконання державних і бюджетних програм та місцевих бюджетів.

Це передбачає приведення процедур централізованого внутрішнього аудиту до вимог міжнародних стандартів; чітке визначення підстав для проведення централізованого внутрішнього аудиту в плановому порядку; законодавче визначення об’єктів, у яких проведення централізованого внутрішнього аудиту є обов’язковим; підвищення ефективності реалізації матеріалів аудиту та подолання проблем при впровадженні рекомендацій аудиторських досліджень.

Основною ціллю розвитку гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту є сприяння впровадженню та подальша підтримка в органах державного і комунального секторів сучасної системи ДВФК, іншими словами – допомога у забезпеченні ефективного функціонування системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у зазначених органах. Це передбачає запровадження в діяльність органів державного і комунального сектору внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, а також забезпечення інституційної спроможності центрального підрозділу гармонізації.

Для покращення і закріплення результатів від реалізації заходів з розвитку основних напрямів діяльності ДКРС передбачається:

· запровадити систему управління якістю (ISO 9001:2000);

· створити навчальний центр (центр підвищення кваліфікації) для працівників органів державного і комунального сектору з питань внутрішнього контролю, ревізорів ДКРС та підрозділів децентралізованого інспектування, державних аудиторів, внутрішніх аудиторів державного і комунального сектору;

· удосконалити єдину інформаційно-аналітичну систему ДКРС, що забезпечить інформаційне та аналітичне супроводження контрольно-ревізійної роботи на всіх стадіях її здійснення та ефективне використання всіх інформаційних ресурсів ДКРС;

· створити систему оперативного обміну інформацією між суб’єктами ДВФК та забезпечити універсальність використання реєстрів і баз даних;

· реформувати ДКРС у Службу державного фінансового контролю України із створенням у її складі Державної фінансової інспекції, Державного агентства централізованого аудиту і Держдепартаменту гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Визначені заходи втілюються у життя. Так, оскільки на підприємствах-монополістах, які мають стратегічне значення для економіки країни, ще не створено надійної і ефективної системи внутрішнього контролю, а відповідальність і підзвітність керівників ще не досягла європейського рівня, на цих підприємствах передбачено запровадження інституту державних контролерів. Це реалізовано через постанову Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 506, якою затверджено Порядок проведення органами ДКРС державного фінансового аудиту окремих господарських операцій (далі – операційний аудит) та Перелік суб'єктів господарювання, щодо яких проводиться такий аудит.

Метою запровадження на 43 стратегічних підприємствах-монополістах державного сектору економіки операційного аудиту є запобігання фінансовим порушенням, забезпечення законності використання бюджетних коштів і державного майна, правильності ведення бухгалтерського обліку, складання достовірної фінансової звітності та врахування інтересів держави в процесі провадження діяльності визначених суб’єктів господарювання.

Одним із завдань операційного аудиту є моніторинг фінансових операцій та фінансових потоків, що проводить підприємство, з метою попередження шахрайських дій або упередження прийняттю неефективних управлінських рішень. Аудитор з числа представників органів ДКРС дає або не дає згоду на проведення таких операцій. Це суттєво підвищує рівень фінансово-бюджетної дисципліни в державі: лише за липень-серпень 2009 року керівникам підприємств державними аудиторами направлено 166 повідомлень про виявлення ознак, що можуть свідчити про відхилення від установленого законодавством порядку використання державних ресурсів, на суму близько 800 млн грн., з яких враховано 44 повідомлення на суму 607,5 млн гривень.

На виклики часу ДКРС змінює пріоритети у роботі, акцентуючи увагу на попередженні порушень і зловживань у використанні державних ресурсів. Яскравим прикладом є запровадження в оперативному режимі моніторингу державних закупівель на базі отриманої від Міністерства економіки України інформації щодо процедур державних закупівель. За квітень-серпень 2009 року відібрано ризикові закупівлі та організовано контрольні заходи щодо їх перевірки, якими охоплено закупівлі загальною очікуваною вартістю 15,2 млрд гривень. За результатами контрольних заходів вже встановлено низку допущених замовниками порушень на суму 1,6 млрд грн., що дозволило своєчасно усунути ці порушення та попередити зайві витрати і зловживання. Найбільшим результатом такого поточного контролю стало скасування низки закупівель, що суперечать основним принципам їх здійснення – під час контрольних заходів замовниками скасовано 229 процедур закупівель загальною очікуваною вартістю майже 2 млрд гривень.

Основні результати проекту Twinning

І. Загальна інформація про проект Twinning

Проект Twinning у 2007 році розпочинався в Україні другим і у вересні 2009 року завершено четвертим.

Проект Twinning був реальною підтримкою урядових реформ у сфері ДВФК і стосувався усіх чотирьох ключових завдань, визначених Концепцією:

· внутрішнього контролю;

· внутрішнього аудиту;

· гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

· модернізації ДКРС.

У проекті Twinning брали участь не лише представники України і Швеції, а й експерти з Великої Британії, Північної Ірландії, Італії та Португалії. А в Україні, крім ГоловКРУ і Мінфіну, до його реалізації було безпосередньо залучено багато інших учасників – Мінекономіки, Мінрегіонбуд, Держдепартамент з питань виконання покарань, Держкомрезерв, Держкомтелерадіо, Пенсійний фонд, Національну академію держуправління при Президентові України, Головне управління охорони здоров’я Дніпропетровської ОДА та КРУ в Дніпропетровській області. Крім названих вище 11 організацій, в рамках проекту Twinning навчалися фахівці ще 39 установ, у т. ч. 30 міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Таке широке охоплення учасників пояснюється тим, що контракт передбачав чотири напрями діяльності або компоненти:

1) допомога у запровадженні належної правової бази;

2) допомога центральному підрозділу гармонізації (далі – ЦПГ) в розвитку його структури та відносин з міністерствами;

3) допомога ЦПГ в розробці методологій та методів для внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

4) навчання.

Переважну більшість заходів, запланованих проектом, реалізовано ЦПГ.

ІІ. Головні "продукти" проекту Twinning

2.1. Внутрішній контроль

Розпочато реальну діяльність з побудови в органах державного і комунального сектору внутрішнього контролю європейського зразка:

· підготовлено нормативно-методологічні засади запровадження внутрішнього контролю – проекти Стандартів внутрішнього контролю, Вказівок (посібника) з внутрішнього контролю та практичних рекомендацій;

· проведено низку семінарів та інших публічних заходів, серед яких широкомасштабний "круглий стіл" з обговорення підсумків пілотних проектів;

· тижневе навчання пройшли 35 працівників з 17 органів;

· в 9 установах – Мінрегіонбуді, Мінекономіки, Держкомтелерадіо, ГоловКРУ, Держкомрезерві, Пенсійному фонді, Держдепартаменті з питань виконання покарань, Національній академії держуправління при Президентові України та Головному управлінні охорони здоров'я Дніпропетровської ОДА – реалізовано перші пілотні проекти;

· поза рамками проекту Twinning ГоловКРУ розпочато ще два пілотні проекти, в яких фахівці ЦПГ самостійно виступають в ролі експертів.

Враховуючи масштаби України, тренінги і пілоти на центральному рівні необхідно продовжувати, а на регіональному – започатковувати. Тисячі управлінців мають володіти знаннями з внутрішнього контролю і управління ризиками та застосовувати їх на практиці.

2.2. Внутрішній аудит

Зроблено перші кроки для запровадження нової професії "внутрішній аудитор державного сектора":

· опрацьовано фундамент – проекти Стандартів внутрішнього аудиту, Посібника з внутрішнього аудиту, практичних рекомендацій та Хартії внутрішнього аудиту;

· проведено низку семінарів та інших публічних заходів;

· в 5 установах – Мінекономіки, ГоловКРУ, Пенсійному фонді, Держдепартаменті з питань виконання покарань та Національній академії держуправління при Президентові України – реалізовано пілотні внутрішні аудити;

· 119 працівників з 49 державних органів пройшли тритижневе навчання, з них повний курс успішно завершили 62 фахівця з 37 установ.

Орієнтовна потреба у внутрішніх аудиторах лише для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування становить 400 осіб. Крім того, послуг внутрішніх аудиторів потребуватимуть бюджетні установи, організації, підприємства та їх об'єднання, що належать до державного і комунального секторів, де мова йтиме вже про тисячі таких фахівців. До того ж, сучасні підходи до державного управління передбачають обов'язковість внутрішнього аудиту і в державних органах вищого рівня, статус яких відрізняється від статусу центрального органу виконавчої влади (таких як Секретаріат Президента, Секретаріат Кабінету Міністрів, Генеральна прокуратура, Рахункова палата, вищі судові органи), а також в інших утвореннях, які причетні до суспільних ресурсів, наприклад, у державних фондах загальнообов'язкового соціального страхування. Отже, навчально-практичну діяльність з внутрішнього аудиту необхідно нарощувати у геометричній прогресії.

2.3. Гармонізація внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту

Під час проекту Twinning відбулося становлення ЦПГ:

· розроблено основні документи не лише з внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, а й ті, що стосуються самої гармонізації – Програму діяльності і розвитку ЦПГ на період до 2015 року, Протокол між керівником ЦПГ та керівником підрозділу внутрішнього аудиту міністерства, професійно-кваліфікаційні характеристики працівників ЦПГ та регіональних підрозділів гармонізації;

· фахівці ЦПГ брали участь в усіх 14 пілотах та набули практичного досвіду;

· навчання з внутрішнього контролю пройшли 6 працівників ЦПГ, з внутрішнього аудиту – 13, підвищили рівень знань англійської мови – 5 (за сприяння ІТО);

· 13 фахівців пройшли "тренінг для тренерів";

· починаючи зі звіту за І квартал 2009 року, ЦПГ направляє Уряду і Мінфіну звіт за структурою, максимально наближеною до кращої європейської практики;

· фахівці ЦПГ організували або брали участь у численних семінарах, "круглих столах", засіданнях Громадської ради при ГоловКРУ, міжнародних конференціях (семінарах), у т. ч. за участю фахівців з Франції, Росії, Швеції, Молдови, Нідерландів. Найважливішими серед цих заходів були два семінари для вищого керівництва міністерств та інших центральних органів виконавчої влади "Важливість запровадження системи ДВФК в Україні" (березень 2008 року) та "Реформування ДВФК – перші кроки" (вересень 2009 року), що проводилися з метою забезпечення розуміння сутності реформи та її прозорості. У першому семінарі взяли участь 74 представники 64 установ (у т. ч. 40 найвищих посадовців), у другому – 81 представник 56 установ (в т. ч. 44 найвищих посадовця). Семінари широко висвітлено у засобах масової інформації, а про їх підсумки поінформовано Уряд та державні установи центрального рівня;

· хід реформування систематично висвітлюється у ЗМІ, у т. ч. у всеукраїнському науково-практичному журналі "Фінансовий контроль" та на офіційній веб-сторінці ГоловКРУ. За результатами щомісячного відслідковування проектом ІТО (Implementing Twinning Оperation) "Twinning в режимі он-лайн в Україні" веб-сайт ГоловКРУ (www.dkrs.gov.ua) відмічено як такий, де можна знайти найбільш повну, цікаву та свіжу інформацію не лише про засідання Керівного комітету проекту Twinning, але й про безпосередню діяльність проекту.

Для успішної реалізації Концепції та подальшого просування реформи з центрального на регіональний рівень Стратегією передбачено зміцнення інституційної спроможності ЦПГ (що потребує збільшення його чисельності і утворення у його складі двох додаткових відділів – координації децентралізованого інспектування та надання послуг), а також створення регіональних підрозділів гармонізації, які виконуватимуть практичні завдання із запровадження внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту на місцях.

2.4. Модернізація ДКРС

За участі європейських експертів в рамках проекту проведено:

· три семінари з аудиту ефективності (відповідно 17, 15 і 15 слухачів) і пілотний аудит ефективності використання коштів державного бюджету на фундаментальні дослідження, прикладні та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням;

· семінар з управління ризиками (12 слухачів);

· два семінари з фінансового аудиту (відповідно 8 і 7 слухачів) і пілотний аудит Центрального казенного підприємства пробірного контролю;

· три семінари з судового аудиту і подолання шахрайства (відповідно 6, 6 і 9 слухачів).

За наслідками пілотних аудитів:

· запроваджено більш поглиблений аналіз результативних показників, не обмежуючись даними паспортів бюджетних програм, що дозволяє виявляти низку додаткових факторів, які негативно впливають на досягнення поставлених цілей;

· запропоновано нову структуру аудиторського звіту і підходи до його написання;

· розроблено проекти документів, якими буде удосконалено чинні нормативно-правові акти, що регулюють аудиторську діяльність ДКРС;

· поглиблено розуміння сутності проблемно-орієнтованого аудиту ефективності.

Крім того, в рамках проекту проводилась робота, спрямована на розвиток і модернізацію інспектування, за участі європейських експертів з Португалії, Італії та Швеції. В ході дискусій сторони визнали необхідність визначення стратегічного підходу до реформування цього напряму та продовження відповідних обговорень.

ІІІ. Додаткові результати проекту Twinning

Головні результати проекту полягають у поглибленні розуміння сутності ДВФК, набутті його учасниками нових знань і досвіду, які поширюються в країні, започаткуванні реальної роботи із запровадження ДВФК, успішному становленні ЦПГ. Завдяки просвітницькій діяльності розширюється "співтовариство причетних", створюється відповідна мережа.

Поряд з цим, особливої уваги заслуговують додаткові, прямо не передбачені контрактом, результати:

· прийняття Урядом у жовтні 2008 року нової редакції Концепції розвитку ДВФК на період до 2015 року та Плану заходів щодо реалізації її положень;

· відмову Уряду від розробки законопроекту "Про фінансовий контроль", оскільки його концептуальні засади базувалися на старому підході до контролю як до здійснення інспекторських ревізій і перевірок;

· затвердження у березні 2009 року Стратегії розвитку державної контрольно-ревізійної служби на період до 2015 року і Плану заходів із забезпечення і підвищення якості контрольно-ревізійної роботи;

· схвалення у вересні 2009 року Кодексу етики працівників ДКРС;

· розробку за принципово новими підходами проекту постанови Уряду про внутрішню контрольно-ревізійну роботу в системі центральних органів виконавчої влади (децентралізоване інспектування), який на час завершення проекту проходить правову експертизу в Мін'юсті, та нових Стандартів, якими керуватимуться у роботі працівники децентралізованих інспекційних (контрольно-ревізійних) підрозділів;

· пропозиції до нової редакції Закону України "Про державну службу", який запропоновано доповнити положеннями щодо відповідальності та підзвітності керівників, запровадження функції внутрішнього аудиту в системі органів влади та особливого порядку призначення і звільнення керівників підрозділу внутрішнього аудиту для забезпечення їх організаційної і функціональної незалежності;

· обговорення в наукових колах та вищих навчальних закладах необхідності і сутності реформування ДВФК, яскравим свідченням чого є публікація у фаховому журналі "Фінанси України" (№ 4, 2009) статті І.Я.Чугунова та В.М.Федосова "Державний внутрішній фінансовий контроль: стратегія розвитку", а також численні семінари для викладачів вищих навчальних закладів.

Кроки для наступного етапу реформ у сфері ДВФК

Проект Twinning завершується практично одночасно із закінченням першого з трьох передбачених Концепцією етапів реформування системи ДВФК в Україні. Однак слід констатувати, що внаслідок низки об'єктивних і суб'єктивних причин до кінця 2009 року будуть виконані не всі заплановані Концепцією заходи.

Цей проект став реальною підтримкою відповідних заходів українського Уряду з формування передумов для запровадження ДВФК та заклав підвалини для подальшого його розвитку відповідно до європейських стандартів. Проте, важливим є наступна підтримка та впровадження системи ДВФК, тому робота з реформування продовжується і належить до пріоритетних напрямів діяльності ГоловКРУ.

Основні кроки з подальшого реформування системи ДВФК в Україні закладені в Концепції та Стратегії. Однією з умов життєздатності реформ є створення єдиного правового поля для формування національної системи ДВФК як складової частини державного управління, внесення відповідних змін до законодавства та належне нормативно-правове забезпечення нової системи ДВФК. Водночас Україна має унікальну можливість йти власним шляхом у цій царині – від вторинного і третинного законодавства і методологій, основну частину з якого вже створено в рамках проекту, до прийняття Закону про ДВФК.

Зважаючи на те, що запровадження нової моделі ДВФК не може бути ефективним без належного навчання й підвищення кваліфікації кадрів, важливим на наступному етапі реформ є продовження підготовки кадрів та інформаційного забезпечення, зокрема:

· розробка навчальних програм з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та програми сертифікації внутрішніх аудиторів з урахуванням міжнародного досвіду;

· навчання і підвищення кваліфікації управлінців, ревізорів ДКРС, відомчих ревізорів та державних аудиторів;

· створення єдиної інформаційної бази внутрішнього аудиту.

Вкрай необхідними заходами наступного етапу реформ стануть також подальші пілотні проекти з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, які мають проводитися в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, оскільки усі органи державного і комунального сектору повинні отримати відповідний практичний досвід. Крім того, реформування має поширюватися з центрального на регіональний рівень, для чого слід створити регіональні підрозділи гармонізації.

Реформування потребує відповідної роз'яснювальної роботи, тому однією з передумов належного сприйняття, розуміння й відповідального ставлення до реформування системи ДВФК на наступних етапах має стати відкритість і прозорість діяльності усіх учасників реформ, посилення їх взаємодії з громадськістю та ЗМІ.

Поряд з подальшим розвитком нормативно-правового та кадрового забезпечення реформ на наступному етапі передбачається здійснення відповідних організаційно-структурних змін, зокрема:

· запровадження в органах державного й комунального секторів нової моделі внутрішнього контролю;

· поетапне утворення служб внутрішнього аудиту в органах державного і комунального секторів;

· відокремлення гармонізації та створення окремого органу гармонізації;

· відокремлення інспектування в окрему самостійну функцію, спрямовану на виявлення фактів фінансового шахрайства, та створення окремого інспекційного органу, уповноваженого взаємодіяти з OLAF;

· удосконалення процедур здійснення ДКРС централізованого внутрішнього аудиту та утворення окремого органу централізованого (урядового) внутрішнього аудиту.

З метою узгодження подальших кроків з реформування ДВФК за результатами проекту Twinning розроблено "дорожню карту" для наступного етапу реформ на період 2010 – 2012 роки. Серед ключових заходів на наступні два роки є:

· активна підтримка промоції та впровадження ДВФК центральним підрозділом гармонізації;

· запровадження в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади практики формулювання цілей та показників діяльності відповідно до вказівок з внутрішнього контролю;

· запровадження в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади управління ризиками;

· формування в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади підрозділів внутрішнього аудиту та початок діяльності з внутрішнього аудиту;

· запровадження професійного навчання та організація сертифікації внутрішніх аудиторів.

Для досягнення успіху ця діяльність потребує зовнішньої підтримки. Тому Делегація Єврокомісії в Україні має на меті продовжити фінансування та технічну підтримку впровадження системи ДВФК в Україні.

Результатом цих реформ має стати запровадження в органах державного та комунального секторів принципово нової моделі ДВФК, яка забезпечуватиме впевненість у досягненні мети діяльності органів державного і комунального секторів у найбільш економний, ефективний та результативний спосіб, забезпеченні законності та прозорості їх діяльності.

Виклики, ризики і загрози

Під час реалізації проекту його учасники визначили основні перешкоди, які могли стати на заваді досягненню мети проекту та/або забезпеченню його подальшої життєздатності. Ці аспекти проектної діяльності також можуть бути використані іншими вітчизняними інституціями на стадії складання проектної документації і виконання подібних проектів.

Перша група ризиків недосягнення мети пов'язана з плануванням:

· визначення надзвичайно амбітних (нереальних для досягнення в рамках проекту) цілей;

· неврахування зовнішніх факторів, які перебувають поза зоною впливу учасників проекту (наприклад, перегляд законодавства залежить не лише від його розробників, а й від парламенту та інших учасників нормотворчого процесу);

· незабезпеченням окремих обов'язкових результатів чи продуктів відповідним внеском бенефіціара – кадровим ресурсом, часом, мотивацією персоналу, належними знаннями (у т. ч. англійської мови).

Друга група викликів належить до сфери відповідальності керівників проектів і полягає у забезпеченні належної координації з іншими проектами та ініціативами, що реалізуються в Україні. Прикладом цього є одночасна з проектом Twinning реалізація в Україні Порогової програми американської урядової організації "Виклики тисячоліття".

Третя група викликів спричиняється середовищем – умовами, які склалися в пілотних установах на час реалізації окремих видів діяльності проекту:

· ототожненням більшості учасників тренінгів і пілотів (на час їх початку) "контролю" винятково з ревізійною діяльністю;

· нечітким визначенням мети діяльності установ;

· незацікавленістю вищого керівництва установ у запровадженні нової моделі ДВФК;

· бюрократичними перешкодами (невиправдано жорсткими заходами контролю, які затримують діяльність і містять велику загрозу недосягнення мети), небажанням змін і опором з боку середньої і низової ланок управління пілотних установ;

· недостатнім розумінням конкретними учасниками пілотної діяльності сутності змін, недостатньою підготовкою виконавців до спільної роботи із закордонними експертами (у т.ч. в частині англійської мови);

· плинністю кадрів, у т. ч. у зв'язку із зміною керівництва пілотних установ, що має наслідком загрозу втрати інституційної пам'яті[1]. Зокрема, на час завершення проекту майже чверть працівників, які пройшли тренінги з внутрішнього контролю, вже не працюють на займаних посадах;

· значною тривалістю проведення окремих видів діяльності. Так, тривалість тренінгу з внутрішнього аудиту становила більше року (з березня 2008 р. по липень 2009 р.), як наслідок, 40 % осіб, що брали у ньому участь, з тих чи інших причин не пройшли увесь цикл навчань – три його етапи. Із 102 осіб із 50 органів, які розпочали навчання, усі три його етапи пройшли 62 особи із 37 органів, два етапи з трьох – 27 осіб із 14 органів, один етап – 30 осіб із 17 органів.

З викликами, пов'язаними з внеском, проект стикнувся як в пілотних установах, так і установі-бенефіціарі – мається на увазі завантаженість основною роботою учасників проекту, відсутність мотивації та недостатня обізнаність з кращою практикою.

На життєздатність проекту можуть вплинути ризики, що спричинені світовою фінансовою кризою:

· недостатність ресурсів для створення децентралізованих служб внутрішнього аудиту;

· обмеженість у органів державного і комунального секторів видатків на підвищення кваліфікації та закордонні відрядження;

· недостатність ресурсів для розвитку ЦПГ та/або поширення реформ на регіональному рівні.

Однак, незважаючи на це, завдяки проекту Twinning в Україні закладено підґрунтя для подальшого реформування ДВФК та створено платформу для порозуміння у співпраці між ключовими учасниками реформ.

Висновки

При тому, що проект Twinning був одним з найінтенсивніших серед подібних і охоплював широкий спектр питань і значне коло видів діяльності, його визнано таким, що реалізований успішно.

Результати, отримані під час реалізації проекту Twinning, мають вирішальне значення для подальшого розвитку вітчизняної системи ДВФК, оскільки ними започатковано майбутні кроки України з реалізації передбачених Концепцією та Стратегією заходів. Неоціненним здобутком української сторони є набуті знання і досвід, які будуть використовуватись у подальшому.

Запорукою успіху реформ є 5 основних факторів:

· підтримка реформ на найвищому рівні, послідовність і стабільність політики;

· скоординовані зусилля усіх учасників, гармонізація з іншими реформами у сфері державного управління та іншими проектами;

· інституційна спроможність ЦПГ і створення регіональних підрозділів гармонізації;

· прозорість і зрозумілість для громадськості;

· підтримка міжнародних організацій.